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第三章 经 费
  在实施科学教育的改革中会遇到什么经费问题?我们怎样处理这些有关问题?本章通过对现有教育经费基础的评估来回答这些问题;我们将介绍我们所知道的这些资金目前是如何开销的,考察当前有关美元能否提高和如何提高学生学习问题的争论,并估算一下为实现像“2061计划”那样雄心勃勃的教育改革目标所需要的费用。本章认为,理解科学教育改革对经费问题的影响,比制定费用估算和推测筹集所需经费的难易更为重要。本章最后就提高在教育系统的若干层面实施“206l计划”教育改革目标的成功可能性提出了建议。

教育的资源基础

  美国在1993~1994年度,为其公立小学和中学筹集到的资金为2600亿美元。几乎所有这些钱都来自各级政府的税收收入,但州和地方政府贡献的份额最大(93%),而其余部分则来自联邦政府 。政府在筹集公共教育资金方面的责任也在发生变化。多年来,地方政府承担的份额一直在减少,而各级政府的份额则有所加大。联邦政府在1980年的份额达到高峰,在最近几年则稳定不变。在90年代,州一级的份额开始下降,让地方政府承担更大一些的责任。地方政府税收收入的主要手段是房地产税,而地方一级不断上升的税费负担常引起纳税人对房地产税的抗议。

K-12教育经费的来源
来源:National Center for Education Statistics.(1995).Mini-digest of Education Statistics:1995.Washington, D.C.:Author

  美国教育基本经费的绝对值也正在发生变化。证据表明,按实际价值计算,投资的水平一直在上升,虽然对上升的准确数量有所争论(比较Rothstein,1995;Odden,Monlk,Nakib,& Picus,1995)。奥顿(Odden)估计,在过去30年间,按实际价值计算,每个学生的平均增长量为200%;而罗思坦(Rothstein)认为,奥顿(Oddenl)把实际增长量估高了40%。关于准确数量的许多争论都是围绕着有关学生需求的变化问题进行的,学生需求的变化也导致教育机会的性质发生变化。如果公立学校现在拿出的成果与20年前大不相同,那么把当时所花的钱与现在所花的钱进行简单的对比,是很容易产生误导的。

  可以得出的基本结论如下:
   (1) 对公共教育的投入一直在大大增加。
  (2) 这种投入的增长水平按实际价值计算,一直在上升。
  (3) 增长率在逐渐减弱,在近期可能仍会继续减弱。

  教育改革工作者需要留心这些趋势,特别是当他们呼吁为教改注入新的资金时。最近,来自州一级的资金支持份额有所减少,教改工作者可借此机会呼吁各州恢复他们对学校资金支持的历史份额。虽然人们可能不情愿出更多的钱去维持现状,但却愿意为一些深思熟虑的教育改革措施提供新的投入。现在的难题是,在大多数州都急需对医疗和其他社会服务投资的情况下,如何吸引他们对教育投资。

  纳税人对为支持公立学校所承受的负担已越来越感到不耐烦,这促使人们探索非传统的资金来源问题。具体地说,越来越多的人开始关注使用者费用、资金筹措收入、企业、基金组织和热心人俱乐部之类民间团体的捐款。在大多数地方,此类收入只起很小的作用,但某些公立学校已开始从这类非传统的途径筹得大笔资金。这一成功说明,资源还是有的,而重要的问题是教改工作者们要找到新的机制,让公民们支持他们的公立学校。

公共教育开支

  关于公立学校所筹得的数以十亿计的美元是如何花掉的问题,有几个重要方面需要探讨,例如,人们可以很有理由地问道,公立学校的一个典型的学生要花多少钱?根据国家教育统计中心(1996)的统计,在1993~1994年度为5 325美元。但这一答案很容易产生误导,因为它没有显示在各个单独组织的教学单位之间所用经费数额的巨大差异。有些差异存在于州一级。例如1993~1994年度,花费最高的是阿拉斯加州,为9 075美元,而最低的犹他州则为3 206美元(差别大于2.8比1)。

公共教育年收入占所有年收入总额的百分比

*

州经费

联邦经费

夏威夷

内布拉斯加

新罕布什尔

新墨西哥

俄勒岗

华盛顿

全美平均数

47.2

89.9

31.O

72.7

25.4

72.1

47.3

6.2

7.8

5.9

12.2

6.1

5.7

5.7

*这些州所使用的州和联邦经费,在所有资源中所占的百分比,有的是最高的,有的是最低的。
来源: National Center for Education Statistics.(1996).Current elementary and secondary expenditures——1990s and beyond.Washington,D.C.:Author.

各州在教育资源投入水平方面是大不一样的

  在各个州内的差异也很大,如纽约州,在1993~1994学年里,属开支分布百分位第九十位的学区的开支,比属第十位的学区的开支几乎多一倍。位于纽约开支分布曲线两端的学区,开支差异相当巨大。

  从这些数字可以清楚地看到,州以及单个的教学单位在教育的投入水平上差异是很大的。引起差异的因素有生活费用的不同,以及根本性的基于地区位置不同所产生的经济能力的差别。

  开支按功能分类
  学校教育系统提供多种服务,包括一些与教学工作无直接关系的服务(如餐饮和运输服务)。总地说来,我们现在知道,全国范围内60%的教育经费用于教学工作。不管学区的大小、贫富、开销水平、区域、少数民族的数量和贫困儿童的数量(Odden等人,1995),60%这个数字在各州都相当一致。看起来,虽然各学区拥有的经费水平相差很远,但它们对开支分配的比例却是很相似的。而且看起来这60%的水平在过去35年来一直保持稳定。

  其余40%的教育经费是按下表所列的预算范围分配的。近年来关于行政工作的开支水平颇有争议。人们知道,公立学校的批评者们说:“行政一小撮”正把资金从学校的教学中心工作抽走,特别是在大城市的学校里。调查中没有发现证据证明这些人把学校的教学预算吸走,即使是大城市里的学校(Odden等1995)。事实上有的调查表明,用于中心行政工作的开销从来都不大,而且近年来所占的比例一直还在下降(Roellke,1996)。

非教学开支

百分比

   

810

911

46

9ll

教学支持(课程设置,职业培训,学生服务等)

机器设备的运转和维护

运输与餐饮服务

行政服务

来源:odden,A,Monk,D,Nakib,Y,and Picus,L (1995,october.The story of the education dollar:No academy awards and no fiscal smoking guns.Phi Delta Kappan.161-168.

用于科学教育的经费

  关于对科学教育的投入水平有各种估计。例如,联邦科学工程和技术协调委员会(FCCSET)(1993)估计,联邦政府专门用于科学、数学、工程和技术(SMET)教育项目的经费至少有22亿美元。联邦政府的整个教育经费,包括并非专门针对SMET的教育项目的经费,在
1993年估计总数为240亿美元(FCCSET,1993)。

  近来,有人对中学课程中各科的教学资源分配情况做了调查。例如,在1992~1993年度,纽约州学区平均为每1000名学区学生提供了4.23个中学科学教员,占中学这一级师资力量的12.2%。中学数学课所分配的师资强一些,每1000名学区学生有4.65名教师,占整个师资力量的13.4%(Monk,Roellke,& Brent,1996)。

  纽约州的调查还分析了学区的特点,如贫困生的范围与科学和数学的资源分布的关系。很明显的是,财富和每个学生的开销水平,与对科学和数学师资的分配,在很大程度上没有什么关系。事实上,只有在该州最富的和开支最高的学区中间,才有一些在这类重要学科方面多配备一些教师的现象。这项研究表明,在这方面并不是只有科学和数学才如此。在教学课程的各个学科方面,教师的数量基本上不因学区的贫富和总的开支水平的不同而受到影响。

  在数学和科学的补习课程、正常课程和高级课程之间的资源分配上,却发现有很大的差异。特别是,在纽约州,对数学课程和科学课程的师资力量的分配差异更大。在数学方面,70%的师资力量都投入到正常课程这一类;而在科学课程方面,相应的数字为91%。而且,在科学课程方面的差异所表现的形式,是更多的高级课(而不是补习课)。在科学课程方面,补习课所占的比重为1%,而数学补习课则为21%。

  纽约州的统计结果显示,分配给科学和数学课的师资力量在增加。在1982~1983学年和199l~1992学年之间,在科学课方面为每个学生所提供的教师增加了6.02%。而在数学课方面增加了4.31%。

纽约州数学师资力量的分配
(每千名学生拥有的教师数)

课程水平

19821983

19911992

百分比变化

高级课

补习课

正常课

1.2l

1.64

17.29

1.55

1.96

17.60

+28.1

+19.5

+1.8

来源:Monk,D.H.,Roellke,C.F.,and Brent,B.O.(1996).What education dollars buy:An examination of resource allocation Patterns in New York state public school systems.Final report to thee Consortium for Policy Research in Education Ithaca,NY:Cornell University,Department of Education.

  纵向比较各个学科课程师资分配方面的差异也很有意思。高级课和补习课方面师资投入的增长,大大快于正常课程方面的增长。显然,在教改这段时间里,投入科学课程的新师资力量被从称为正常课程的教学中引走了。

对主要灌输者教师的开支

  对教师报酬的水平和性质也进行了考察。关于教师在从事教学工作时应得到多少报酬的问题,长期以来都有争论。一方面,主张更高待遇的人说,教师是一种待遇过低的职业,持这种观点的人常拿待遇较高的会计、建筑师、医生和律师等职业作为佐证。在这方面,也常有人拿某些公务人员来比较,以证明教师的收入太低。而那些问提高教师的收入是否明智的人,则提醒人们注意大多数教学合同只有十个月的特点,直接与学生接触的时间较少,以及作为公立学校教师常常享有的高度的工作稳定性和到时就有的各种保障。

  进入教育系统的新增教改资金对教师工资的影响,是科学教改工作者们尤其感兴趣的问题。人们都担心新增的资金只不过提高了教师的工资,很少相应地改进教师的教学工作。纳税人可能会发现,他们付了更多的钱却只能得到同样的产品,从而不经意地为学校效率的下滑做出了贡献。

  可以比较开支大的学区与开支小的学区,来观察究竟有多少新增资金用于教师工资。最近的此类调查(如:Barro,1992和Picus,1993)表明,在开支大的学区只有少量的新增资金可以算是用于支付教师工资。较高的开支水平主要是用于聘用更多的教师(即班级变小了),为有特殊教育需要的学生提供更多的服务以及非讲课服务。

全国学生开支的平均数额(1995年不变的美元价值)
来源:Published on the National Center for Education Statistics World Wide Web Site at http://www.ed.gov/NCES

  对于设立一套把教师的工作表现与其报酬更密切联系起来的教师报酬制度,人们又重新关注起来。但从历史上看,这类工作(见Murnane和Cohen,1986)的结果不能令人鼓舞。近年来又有人提出了一些新的意见,主要包括集体奖励和“收益分享”的办法,以激励教学表现(Odden,1994)。正如默南(Murnane)和科恩(Cohen)(1986)所说,报酬与教学表现挂钩的办法,可促使纳税人愿意为教育投资。教育系统中致力于改革的团体,应把教师工资改革的进展作为优先任务考虑。

  对教师所用资源的考查始终显示,直接标明用于教师继续职业培训的经费,普遍都不到预算的1%(Darling—Hammond,1994;国家教学和未来委员会,1996)。人们似乎越来越认识到需要加强教师的职业培训工作。在职业培训上,新增经费比提高教师的工资和福利,可能更让人乐意接受。

教师平均工资
(1994年不变的美元价值)
来源:Published on the National Center for Education Statistics World Wide Wed Site at
http://www.ed.gov/NCES

  关于美元是否起作用的争论
  必须深入地了解现行教育制度的效率如何,才能真正理解教育开支水平差异的实质。许多批评者发现了严重的效率问题(如Hanushek等人,1994)。下列的有关这一问题的研究文献,数量很大,但大都说明不了什么,因为那些研究人员往往从同样的研究中得出相互矛盾的结论(请比较Hanushek,1989,和Hedges,Laine,& Greenwald,1994)。我们可以从中得到如下几点认识:

  1.关键是如何花钱  即使是最严厉的批评者,也不会说美元“不能”起什么作用。争论的焦点在于,现在花的钱能实现什么好价值。接着的论点就是,如果现在的钱花得不值当,为这种体制再增加投资就是愚蠢的。
  2.成绩卓著的学校也是有的   这显然说明教学质量的提高是可能的。主要的问题在于找到一些方法,把这套体制提高到已被某些经验证明是可行的办学水平。
  3.可以对奖励办法做一些调整,促使提高学校的效率  在提高教学效率方面,对奖励措施的分析和应用是很有希望的但却是基本上未被研究过的一种工具。经济学家们争论说,公立学校教育的主要问题是,奖励制度阻碍了在提高效率方面的任何有意义的进展(Hanushek等人,1994)。例如,人们批评教师的工资是按他们所受的培训和经验水平确定的,情况大致相同的教师,工资也就几乎一样。近来促进这方面改革的工作可以被看作是在这套系统内“调整奖励制度”的尝试。在南卡罗来纳等州和像达拉斯等市的城市学校系统内,已开始进行有益的而且是有希望的试点工作(C1otfelter和Ladd,1996)。
  4.技术上的革新是好事,但不能妨碍效率的提高   随着计算机及有关技术在学校越来越普及,我们必须注意,不要让技术上的新东西无意间侵蚀教育效率。如果这些技术只是作为现在课堂活动的点缀,那就会得不偿失。

  教育改革的费用估算
  对于政策制定者们来说,先对拟议中的改革方案所需费用做出估算,然后再决定如何实施这些方案,这样做是有好处的。特别是对于正在进行中的下述各项工作,尤其需要这样做:做出有关具体学校的决定,重新设置课程,提高学术标准,改革学生考核办法和进一步使教学工作“专业化”。

  当然,对实施科学教育改革的有关费用做出估算也是可取的。但是,对这类改革所需的真实费用即使做出最初步的概算也是困难的。其理由有三,凡有志于实施此类改革的人都需要理解它们。

重大改革所需费用很难估算出来,因为重大改革都必须与现行做法决裂

  第一,重大改革都必须与现行做法决裂。对现行做法的费用估算相对容易一些,因为有案可查。但是,在政策制定者们就是否实施一套新的重大改革措施进行争论时,就没有什么记录可查了。有时,可考虑采用试点的做法。但试点工作一旦完全展开,情况会怎样呢?这时对所需费用的估计,仍大部分依靠假设。
  第二,“纳新与除旧”的问题。之所以考虑改革,是因为现行做法有问题。在改革措施能够取代现行做法的地方,需要把某些节省的费用打到改革的边际费用的估算中去。因此,不能把改革的费用仅仅看成是在现行做法上的简单的增加。但是同样地,分析人员也不应简单地扣除所有被认为是低效做法的费用。改革的实施常常是困难的,人们在改变基本做法方面的惰性,应该在费用中考虑进去。
  第三,设想科学知识水平的提高大大改进了公众对土地利用、核废料处理以及其他许多技术问题的讨论的质量,社会就可以在今后因少犯错误而少付出代价。对于科学教育改革的总体费用与效益的计算来说,这些节省也是有关系的。当然,除了认识到这一类的节省和效益会是相当大的之外,很难再进一步做些什么。

  虽然这些困难令人沮丧,但是改革的决策者们对于改革所需资源的掌握仍然是很重要的。对类似的改革工作,曾有人做过一些估算,但目前的科学教育改革就其目标的广度来说是独一无二的。

  在上述说明之后,我们可以指出,有些估算的数字可用来作为我们开展辩论的资料。例如在1954~1975年间,国家科学基金会的改革至少花费了1.17亿美元(Jackson,1983)。埃尔莫尔(Elmore,1993)报道,物理科学研究委员会从1956~1961年间所花的直接开发经费为100万~150万美元,而所花的间接开发费用可能是这个数目的三倍。他还说,生物科学课程研究组织的直接开支在l 000万美元左右,而间接开支则要多好几倍。

  还有其他人也进行了此类费用的估算工作,如博格(Borg)和高尔(Gall,1989),他们说,仅开发一套可供15个课时使用的小课程,在20世纪70年代早期就得花费十多万美元。他们估算,现在的一套类似的专修课程项目,得要花几百万美元。他们还说,工业界在估算
研究和开发工作所需的经费时,所使用的比例是1∶10∶100,即:如果需要100万美元进行一套新课程项目的基础研究,那就需要1 000万美元去从事产品开发、进行实际使用实验并进行修改,再要10倍的数额(1亿美元以上)去制作和普及这一套产品。

  对教师的继续职业培训费用也进行了估算。教师的继续职业培训也是科学教育改革的另一中心因素。米勒(Miller)、洛德(Lord)和多尼(Dorney,1994)估计,在他们所考查的学区,用于职业培训的费用占教学预算经费的1.8%~2.8%,平均每位正常课堂老师为1 755~3 529美元。早就有人说过,各学区的职业培训费用,能多于预算分配的1%者,实属不平常(Darling-Hammond,1994)。如果各州能把它们在1993~1994年度为K—12公共教育计划所筹得的1170亿美元的1%投入这项工作,那数额就是这一工作所需要的12亿美元。

  除了可以估算预期教改所需资源外,费用分析还有助于我们深入认识使改革难于实施的障碍,即代价高昂。经济学家们对奖励制度在教育系统中各个派别的表现态度上所起的作用很感兴趣。一项费用可能被认为是需要克服的障碍,有时这类费用采取一种微妙的形式,例如,考虑一项师资培训计划时,就要考虑到任课老师会时不时地离开教学,需要代课老师去上课。可见这项计划就要包括请代课老师的费用,以便使任课老师抽出时间去参加培训。但任课老师可能仍不愿意离开课堂,因为他们的离开对学生的学习有不利的影响,使他们回来以后要做更多的工作。在这种情况下,这个项目的费用就估计低了,而且低估了许多。未能明确认识并设法补偿这类微妙的费用,也许可以用来解释教改为什么如此难于实施。要使教育改革工作达不到预期效果,再没有比不提供足够的经费更确定的途径了。

  建议

重大改革所需费用很难估算出来,因为重大改革都必须与现行做法决裂

  大的方面的做法建议如下:

(1) 对公众进行科学普及的重要性的教育。利用公众教育作为防止或至少是限制现有公共教育经费基础被削弱的手段。
(2) 为教改征集新资源。利用人们对学校的基本的善意,向他们显示,任何一笔新增的经费都将得到有效的利用。
(3) 力促改变现有资源——以及新增资源的用法,某些“铁的”资源配置法则,特别是在教师继续职业培训方面的,需要加以改变。
(4) 抛弃一些名声不好的做法,让人们注意到,这样节省下来的钱可用于投资新的举措。
(5) 直接面对教改的全部费用,决不回避暗藏费用。
(6) 继续宣传教改的宏伟设想。
(7) 避免同时尝试教改的各个方面。仔细选择教改试点学校,逐步推进。

  对现在进行的科学、数学和技术教育改革工作的成功和失败,要做好并保存好准确的记录,这一点非常重要。教育工作者们可能会发现,对“2061计划”和其他教育改革工作的准确而坦率的记录,对于这个国家在教育系统进行根本而有效的改革过程中不断前进,具有长久的参考价值。

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